发布时间：2015-01-11 | 信息来源：

    城镇化是工业化发展的必然产物，是现代化的内在要求。基于市场、产业的集聚功能，发挥社会、个人的主体作用，政府的指导、引导作用，既可以少走弯路，促进城镇化的健康发展，又可扩大内需，带动国民经济的健康发展。

     一、当前城镇化建设面临的突出问题

    (一)行政管理体制制约协调发展

    在现行行政管理体制下，国家基础设施投入、重大项目安排，一般倾向于中等以上城市特别是大城市，科研院所、高等教育布局也在主要城市，导致越是层级高的城市拥有的包括行政、资金、人才资源等越多，发展越快，吸纳就业的能力越强，不仅加重了特大城市的人口承载压力，也从某种意义上影响到中小城市和小城镇的吸引力。中小城市尽管发展冲动强，但由于在基础设施、人才、产业配套等资源约束方面远落后于大城市，因此对高端人才吸引力差，创新人才流失，招商引资困难，发展后劲不足，凝聚产业和人口的能力弱化。大中小城市很难协调发展，“马太效应”凸显。

    （二）就地城镇化存在实践误区

    在2014年9月公布的国家推进新型城镇化建设综合试点方案中，确定在省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方开展试点，并以中小城市和小城镇为重点。但中小城市和小城镇由于产业基础薄弱、人才资源少，创业、创新能力不足等原因，对人口的聚集能力有限，城镇化的结果可能是建了城，留不住人。事实也表明，东部地区的大多数县以下地区、中西部地区市以下地区均为劳动力流出地，这就是农业转移人口用脚投票的结果。相对而言，中西部大城市、东部地区的中等城市仍有较大的发展空间，以此为依托推进城镇化或许是更好的选择。选择就地城镇化既没有财力进行大规模的基础设施投入，也没有产业作支撑，需要长期的培育才有可能。

    （三）城镇化资金投入难以为继

     除预算内收入外，地方政府主要通过以土地出让金为主的各种预算外收入和对外举债（通过地方投融资平台抵押贷款）解决城镇化资金投入问题。地方政府，特别是县级政府债务增长较快，风险敞口扩大。欠发达地区地方性债务占GDP比重显着高于发达地区。除了少数有高速公路等现金流还款来源的融资平台，很多地方向融资平台注入的资产均为土地，地方政府对融资平台的担保或抵押，也依赖土地升值带来的土地出让收入。由于融资平台缺乏清晰的法规约束和风险控制机制，随着融资平台债务逐渐到期，其本身隐含的债务风险也对地方财政构成压力。尤其是随着地方性债务规模的持续上升，以及房地产市场的降温，债务风险不断加大。

    （四）地方政府职能定位不清

     城镇化应与工业化相适应，与产业发展同步，国家主张以人为本的新型城镇化，但从目前的情况看，长官意志代替政府职能的情况时有发生，引导与主导的运用时有错位。属于政府该做的事务，往往不及时、不到位。如城镇规划问题，过多地体现长官意志，换一届领导换一个思路，规划的科学性不强；属于社会、个人投资范畴的事务，个别地方政府则主导进行。有些地方主要领导习惯于拍脑袋干事，主观上有尽快看到政绩的思想，不顾当地产业发展水平，片面理解城镇化，不顾群众意愿，急于求成，贪大求洋，不切实际推进城镇建设，群众不买账，大拆大建造成干群关系紧张，“空城、鬼城”不断出现。这不仅影响群众参与的积极性，也造成不必要的浪费，继而影响城镇化的健康发展。

    （五）干部使用考核体系不完善

     城镇化建设需要一支好的干部队伍。许多地方基层基础差，公共服务薄弱，机会少，县及以下的干部工作不安心，干几年就想着离开，不少干部是走读干部，身在基层，心在城市；干部考核重指标、重显绩，造成数字游戏、报喜不报忧时有发生，大广场、宽马路、新城区等政绩工程屡禁不止，这就很难实现打基础、利长远的要求；制度执行的考核刚性不强，上级部署的很多工作，年底考核验收，重汇报，重材料，量化指标操作性不强，往往是皆大欢喜；考核结果运用不够，考核与干部使用、评先树优脱节，先进轮着当，干好干坏一个样。

     二、促进新型城镇化健康发展的政策建议

    （一）强化产业支撑，促进产城互动

     城镇化健康发展，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府的引导作用，主动承担市场“做不了”和“做不好”的职责，克服市场失灵。要促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步发展，地方政府要营造良好的创业和营商环境。一是全面贯彻落实党的十八届四中全会精神，大力推进依法治国和依法行政，转变政府行政方式，更多采取法治手段处理各种经济社会组织以及公民个人之间的利益问题，培育良好的法治意识和社会信用基础，给企业和个人的投资创业提供一个稳定可预期的发展环境。二是推进教育体制改革，适应经济和社会发展需求，构建现代职业教育体系，加大对农村转移劳动力的职业培训，提升劳动者素质和技能，解决人才和劳动力资源结构性短缺问题。三是转变政府职能，加大行政审批制度改革，进一步简政放权、提高行政效能和政府服务水平，激发市场活力，释放改革红利，促进创业就业。四是加大对欠发达地区的政策支持。国家给予欠发达地区城镇基础设施配套方面的政策、资金支持，引导高等学校和职业院校在中小城市布局，优质教育和医疗机构在农村设立分支机构，增强中小城市（镇）的要素集聚能力。

     （二）加强规划引领，优化城镇布局

     要树立科学理念，完善规划程序，严格规划管理。一是加强人才培养、干部培训和宣传教育，树立科学的城镇化理念。二是完善各类法定规划编制和审批程序，加强规划编制中的公众参与，加强各类规划的统筹协调，统筹布局资源、产业、生态和基础设施等，实现多规融合。三是严格规划管理，强化规划的权威性。加大规划管控，制定实施用地红线、水体蓝线、生态绿线等“底线”规划。制定干预规划实施的责任追究制度，加强规划实施的监督，包括上级监督（设立城市规划监督员）、人大监督、社会和群众监督。四是严格规划实施的技术保障，引进技术手段保证规划实施中的项目管理。五是通过编制区域规划和城镇体系规划，形成合理布局的城镇群，实现城镇间基础设施统一规划、互联互通，提升城市运行效率，发挥城市辐射带动作用，实现城市分工明确，产业优势互补。

    （三）完善建设管理，注重内涵发展

    建立科学的城镇化监测分析、风险预警、质量评估和行为纠偏机制，健全发展指标体系，科学指导城镇化建设。以有效防治“城市病”为导向，制定统筹利用地上地下空间的管控措施，建设规划超前，与城镇人口规模、产业发展相适应的公用基础设施和公共服务设施体系。充分利用信息技术，建立跨部门、跨行业、跨地区的信息共享和业务协同机制，不断提高城市管理智能化、信息化、精细化水平。打破城乡二元体制，把农村纳入区域发展整体规划，积极构建现代城市与现代农村和谐相融的新型城乡发展形态。制定政策措施，引导资金、技术、人才等资源加快向农村流动，推进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，基本实现城乡规划、基础设施和公共服务一体化。

    （四）创新投入机制，解决资金难题

    一是从扩大地方财权、增加地方税源两个方面为改革当前依赖土地财政体制创造条件。进一步理顺中央和地方财权与支出责任划分，与当前地方支出责任相对称，增加地方政府在财政收入中的比例；或是加大一般性转移支付，减少专项转移，杜绝“跑部钱进”。同时借鉴国际经验，逐步开征物业税，为地方政府提供持续稳定的不动产税源。二是整合捆绑中央和省市相关资金和项目，集中向重点市镇倾斜，集中财力重点突破。三是完善市场机制，推进城镇建设投资主体多元化，吸引各类资本参与城镇基础设施和公共服务项目建设。促进农民带资进城、集资进镇，让更多民间资本和外资进入，形成多元投资主体。四是支持金融创新，拓宽地方政府融资渠道。研究建立城市基础设施、住宅和公共服务等政策性金融机构，鼓励通过发行债券等方式筹措建设资金，探索政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资PPP模式。通过发展城镇化产业基金托管等业务，探索以信托理财和设立资金池等方式，引导保险资金、养老基金、海外资金等各类资金参与城镇化建设。五是推进城镇资源资本化。土地资本是城镇最重要和最具潜力的资本。政府要打造好融资平台，把具有较好经济效益的城建项目包装好，采取“项目打捆”方式推向市场，争取银行支持。六是充分发挥政策性金融如国家开发银行对棚户区改造的支持作用，鼓励和提倡棚户区居民选择货币补偿方式，加快城镇棚户区改造。

     （五）改革土地制度，提高用地效率

     一是加大城乡建设用地增减挂钩指标市域流转的同时，建议逐步试行增减挂钩指标省际流转政策，建立全国统一的土地市场，使位于《全国主体功能区规划》确定的“两横三纵”城镇化战略格局重点发展的区域能够通过置换用地指标，有效解决城镇化过程中建设用地紧张和资金短缺问题。二是推进农村集体土地制度改革，加快农村土地承包经营权、宅基地使用权、农房产权“三权”确权颁证，保护农民合法权益，有效缩小城乡收入差距。积极探索人口集聚与城乡土地置换相结合的制度，对按规划向重点镇和中心村集中迁建的居民给予优惠，在原宅基地还耕和落实级差补偿后，置换一定比例的城镇建设用地。统筹整合、有效利用集体建设用地、农民宅基地，让农村集体建设用地流转起来。三是大力推进低效用地再开发，通过法律、经济、行政、市场等手段，努力盘活存量建设用地，提高土地利用效益。充分调查工业用地出让年限到期情况，开展工业园区工业用地重整，把部分低效工业用地转变为商住用地。

     总之，新型城镇化不是简单造城，城镇化率也不代表经济社会发展水平。各地发展水平和资源禀赋差异很大，推进城镇化不能下指标、“一刀切”，而是建立符合各地实际和发展要求的考核体系，以民生为本，统筹经济发展和生态保护，使各级地方政府真正将以人为本、“四化”同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化建设落在实处。

    来源：中国党政干部论坛  作者：余佶