发布时间：2022-04-11 | 信息来源：江苏社科网

  作者：李程骅
  来源：《新华文摘》（2022年第6期）
  改革开放以来我国的城镇化道路，在谱写经济社会发展的奇迹、鼎助实现全面建成小康社会的“第一个百年奋斗目标”之时，造就了一批进入全球城市体系的城市和城市群，使中国的城市发展实现了从“落后时代”到“赶上时代”再到“引领时代”的伟大跨越，以人为中心的新型城镇化道路越走越宽广。伴随着我国城镇化进入城市群发展的高级阶段，党的十九大报告提出要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更加明确了城市群和都市圈在发展全局中的地位：“坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。”新时代的“中国情景”城市群发展方略，成为建设现代化国家新征程上深入推进新型城镇化战略，走好集约发展、科学发展和高质量发展之路的科学引领。进入新发展阶段，面对百年未有之大变局，服务构建新发展格局，必须全面系统贯彻落实新发展理念，更加精准把握“中国情景”城市群生长和区域一体化的发展规律，以城市群和都市圈的高质量发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的新格局，打造开放包容自主可控的现代化经济体系，实现区域发展能级的再提升，在迈向基本现代化和全面建成社会主义现代化强国的伟大进程中，开辟人的全面发展、城乡共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生的“中国式现代化新道路”的新境界。
  “中国情景”城市群的生长规律与阶段性特征
  从区域空间演化的阶段性特征来看，城市群是城市发展最高层次的空间组织形式，是推进我国新型城镇化的“主体形态”。现代意义的城市群通常以一个城市为核心、数个城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络,空间组织紧凑、经济联系紧密、实现高度一体化发展。作为优质资源要素的主要集聚地和引领创新的核心载体，城市群在区域和国家经济社会发展中发挥着关键支撑作用。综观全球城市体系运行，城市群、都市圈基本都是各国经济发展格局中最具活力和潜力的地区，代表所在国家与区域参与全球产业和科技创新竞争已成为常态。从世界经济版图来看，排名前40的城市群为全球贡献出66%的经济总量和85%的科技成果。区域一体化是经济增长的助力器，城市群、都市圈则是区域一体化的空间集约，是公认的高效的经济区域。一个国家和地区城市群发育成长的过程，就是其国力和核心竞争力持续增强的过程。现代意义上的城市群或都市圈形成的特定组合形态，决定了在产业结构、组织结构、空间布局、专业化程度、区位条件、基础设施、要素的空间集聚方面比其他区域具有更大的优势。从区域一体化进程的规律来看，工业化驱动中心城市与次中心城市与周边区域的联动发展、一体化发展，在新技术、新产业、新机制的推动下，促进了新产业的产生和主导产业的加速更替，以及产业结构的转换，在不断实现城市自身发展的同时，也以带动周边地区或特定地带的产业、经济共同增长，助力区域整体发展能级的提升和空间的持续扩展。
  中国城市群与都市圈的快速生长，得益于改革开放以来城镇化、工业化的双轮驱动，这种驱动在提升国力、支撑中国经济持续高增长，成为世界第二大经济体的同时，也以“三纵两横”城镇化骨骼，支撑起了覆盖重点地区的国家城市体系，重构世界经济地理版图。20世纪90年代，我国确立社会主义市场经济体制，经济一体化带动区域发展一体化成为东部沿海发达地区的基本共识和主动选择，珠江三角洲、长江三角洲和京津冀地区率先开展区域合作，联手推进协同发展、一体化发展，为其后上升为国家级的巨型城市群、大都市圈打下了较好的基础。进入“十一五”，我国开始推行国家战略层面的区域规划，鼓励创建国家级新区，明确提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，要求“以特大城市和大城市为龙头，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群”，并对当时已经具备较强经济实力的珠三角、长三角和环渤海地区提出了增强城市群整体竞争力的战略任务。随后，《全国主体功能区规划》发布，具体提出推进环渤海、长三角、珠三角地区的优化开放，形成三个特大城市群，推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中等地区的重点开发，形成若干新答城市群和区域城市群。主体功能区规划是国家层面的城市群发展战略引领，我国此后明确提出的“19+2”城市群，基本是在这个战略格局下进行细化优化的。党的十八大之后，我国的国土空间实现了全覆盖的功能性规划，更加突出整体性、协调性和城市群的带动性，在区域发展上形成了以京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等五大重大国家战略为引领的区域协调发展新格局。这五大战略联南接北、承东启西，与地域广大的东部、中部、西部以及东北地区构成的四大区域板块交错互融，托起了优势互补的区域整体高质量发展格局，决定了中国发展的未来。国家“十三五”规划纲要具体提出，“优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。促进以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈发展。”为区域型性城市群的规划建设明确了定位和方向。在新发展理念的统领下，我国着力推进以人为核心的新型城镇化战略，为城市群与都市圈的高质量发展、高水平治理创造了新的机遇，大手笔规划、精细化落实，使城市更健康、更安全、更宜居，日益成为人民群众高品质生活空间。我国京津冀、粤港澳、长三角、成渝等主要城市群，目前已承载了全国约78%的人口，贡献的地区生产总值超过80%，不仅成为承载优质资源要素、引领经济发展、驱动创新创业的主要空间载体，也已成为国内国际人才向往的事业发展舞台、高品质生活目的地。 
  当代中国的城镇化演进，从城镇的单点突破到跨区域联动、再到一体化发展的城市群与都市圈的整体带动，不断提升区域发展能级，既体现了世界城市化的基本规律，又体现了中国特色新型城镇化道路的集成性创新性实践，承载着全面建成小康社会、建设社会主义现代化国家的历史使命，映射出主动破解发展不平衡、不充分问题、不断满足人民群众对美好生活向往追求的孜孜探索。改革开放以来经济社会发展的历史成就已经证明，中国开辟的新型城镇化道路，引领了人类历史上人口规模最大的城镇化运动，是城乡一体、共享发展成果的城镇化，是人与自然和谐共生的城镇化，是不断提升物质文明和精神文明协调水平、促进人的全面发展的城镇化，这些构成了“中国情景”城镇化道路的主要特征与根本追求。进入新发展阶段，践行新发展理念，推进以人为核心的新型城镇化战略，将城市群作为主要载体来构建现代化经济体系，促进实现大中小城市和小城镇的协调发展，为“中国情景”的城市群建设注入了高质量发展、高水平治理的新内涵。踏上现代化新征程的城市群规划建设，要深刻认识我国社会主要矛盾发生的新变化，坚持以人民为中心的核心理念，充分发挥制度优势，在国家区域战略“顶层设计”下，促进大中小城市和小城镇以及辐射带动空间的协调发展，走稳走好特色发展、集约发展、品质发展和创新发展之路，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。现代城市群和都市圈的健康生长与可持续发展，取决于经济、产业与治理的多重力量。我国经济发展已经由高速度增长转向高质量发展新阶段，这对区域协调发展提出了新的要求。我国城市群的发展也从规模化扩张转向更加集约化、提升全要素生产率的高质量发展阶段。我们不能简单地要求各地区在经济发展上达到同一水平，必须根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。当前，地处我国东部发达起区的城市群与都市圈，经济发展与居民富平均收入已经达到了世界上中等发达国家的水平，未来在促进资源要素更加优化配置的同时，必须突出共同富裕的理念引领，加快推进公共服务的均等化，注重运用一体化、同城化的硬件建设和公共服务，实现更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，让“城市群人”、“都市圈”人在一体化发展的进程中共创现代化美好生活。这正是“中国情景”的新型城镇化道路与城市群战略的根本追求。
  以新发展理念引领“中国情境”城市群高质量建设
  基于产业空间、地理空间与生态空间融合发展、一体化发展的现代城市群，是城市化高级阶段的空间形态，协同发展、集约发展、高质量发展成为这一阶段的鲜明的战略导向。党的十八大以来，我国明确提出把城市群作为推进国家新型城镇化的主体，以新发展理念引领城市群、都市圈的高质量发展、健康发展。作为新型城镇化主体形态的城市群成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。面对百年未有之大变局，习近平总书记深刻指出，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。
  区域发展不平衡、地区发展差异大，是我国的基本国情，也是我国推动区域协调发展进程中需要着力破解的基本矛盾。坚持区域协调发展，是我国经济社会发展的一个重要原则。前瞻性把握区域发展的新变化，以新发展理念引领区域协调发展、城市群的高质量发展，这是国家层面“顶层设计”尊重经济规律和区域发展规律的科学选择，有力促进我国区域能级加速迈上新台阶，特别是整体发展观的根本转变，为推进跨行政区的城市群主导的区域协调发展，提供了根本的制度与政策保障。
  在新发展理念引领下的“中国情景”城市群规划建设，“十三五”期间取得了重大突破，区域发展的空间新格局释放出高质量发展的强劲动能，一体化和高质量成为关键的主题词，创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展与共享发展，不仅体现在规划文本上，也落实到具体行动上。围绕京津冀、粤港澳、长三角等超级城市群的国家战略要求，各地或制定行动计划和落实清单，或以区域性的次级城市群和都市圈规划建设，来展现推进一体化发展、同城化发展的信心和力度。多极崛起，分工协作，同向发力，一体化对接硬件建设和社会服务，尤其是在相邻的空间范围内进行生产、生活、生态的科学布局，成为城市群大格局下各发展单元的共同选择和创新实践，不断开辟高质量发展的新境界。
  新的区域发展格局为我国城市群空间的合理布局与动能再造，带来了前所未有的战略机遇，也对新形势下城市与城市群全面践行新发展理念、深化“五位一体”建设提出了更高要求。坚持推进区域协调发展，安全、生态、宜居上升为城市与城市群建设的新主题，使城市与区域治理成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的地位，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。要因地制宜推进城市空间布局形态多元化，优化城市群内部空间结构，推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。城市之间既要加强互联互通，也要有必要的生态和安全屏障。建设人与自然和谐共生的现代化，必须把保护城市生态环境摆在更加突出的位置，科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，处理好城市生产生活和生态环境保护的关系，既提高经济发展质量，又提高人民生活品质。以习近平生态文明思想和总体国家安全观为指导，在更高站位上推进落实城市与城市群的规划建设，是打造生态城市、安全城市和宜居城市的根本遵循。这是进入新发展阶段我国城市发展理念的重大转变，是构建世界级城市群和现代化都市圈的科学指引。 
  在我国当前的城镇空间体系中，中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力强，对周边区域人口、产业、就业、消费等虹吸效应明显，但不少城市与城市群在规模快速扩张的同时，也面临着越来越严重的生态失衡和发展安全问题。城市功能过多集中引发的交通拥挤、环境恶化和处理突发公共卫生事件不及时等“大城市病”蔓延。必须进一步优化城市群内部空间结构，构筑生态和安全屏障，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群。要建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制，统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治，规避城市群空间扩展带来的多种新风险、保障区域发展安全。因此，在加强超大特大城市治理的风险防控中，要从城市群、都市圈一体化提升应对风险危机的高度，统筹布局在一定程度内可替代的设施，加快建立起区域内应急资源区域保障合作机制，通过联动合作来弥补单个城市应对能力不足的缺陷。尤其要充分发挥好中心城市和大城市设施完善、资源服务水平高的优势，在危机应对时期主动为相邻中小城市分担风险。强化制度设计，发挥政府、社会与企业的责任担当，增强各城市的共同防范风险能力，让设施、生态、经济更具抗击风险的韧性，有助于探索出治理“城市病”、促进城市与区域健康发展的新路径，夯实“中国情景”城市群的可持续发展基础。
  开辟中国新型城镇化道路的新境界
  世界发达国家和地区的现代化进程已经验证，没有高度的城镇化和城市群主导的区域一体化发展的驱动，就很难建立起现代化经济体系、集聚起高端化的创新要素，也就无法攀上全球产业链、价值链的重要节点位置，进而实现发展能级和整体实力的提升。现代化经济体系的空间主要是大城市和城市群。我国在全面建设小康社会取得历史性成就之后，乘势开启现代化国家建设新征程，把城市群、都市圈打造成更高质量发展的动力源，建立起高度开放、自主可供的现代化经济体系，以此带动大中小城市和小城镇的协调发展，对应对百年未有之大变局、构建新发展格局意义重大。进入新发展阶段，在世界城市体系的变动中观照中国城市群与区域空间的新布局，立体的现代化交通体系起将到关键支撑作用。我国成功建设了世界上规模最大、现代化水平最高的高速铁路网之后，同步带来了城市格局、人口布局、经济版图的积极变化：“四纵四横”高铁网已经形成，“八纵八横”高铁网正加密成型，高铁已覆盖全国92%的50万人口以上的城市。我国区域间的高效互联互通大幅压缩了传统的地理空间，通达半径500公里的城市群形成1—2小时交通圈。高铁的公交化运营将沿线城市和区域串点成线，促进了生产要素和消费要素的优化配置和集聚发展一批高铁城市带主导、城际轨道网络支撑的超级城市群加速形成，为人口流动、产业重组、要素重构和创新资源的高效集聚提供了新的平台，并再造现代化经济体系的新形态。可以说，这是当前和未来一个阶段，“中国情景”城市与城市群发展的最大优势和动能。顺势而为推进城市群内部城市、发展单元的一体化、同城化，将会持续培育出核心竞争力的高质量发展动力源，带动整体发展能级的提升，开辟中国新型城镇化道路的新境界。
  基于上述的考量，面向“十四五”及更长一个时期，我国要在进一步完善落实主体功能区制度的前提下，以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，加快构建现代化经济体系，持续增强经济和人口承载能力，破除资源流动障碍，以此强化中心城市对区域发展的辐射力，带动全国经济效率整体提升。现代化经济体系的空间支撑主要是大城市和城市群，大城市的快速成长以及对高端要素的集聚，促进生产性服务业与制造业的分工，有助于现代化经济体系的健康运行。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群，是发挥我国超大规模市场优势的重要空间载体，要着力探索本土化与全球化有机结合的新路径新方式，大力发展现代服务业，加快提升创新能力和全球资源配置能力，最大程度地激活内生动力，成为引领高质量发展的第一梯队，率先形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。东部沿海发达地区的城市群要依托先进制造业基地、现代服务业发展，打造托起具有全球影响力和控制力的经济中心、贸易中心、金融中心、科技中心以及创新创意中心的高端平台和载体空间，具备在全球范围内配置优质资源的功能，成为我国建设社会主义现代化国家的引领区和示范区。
  现代城市群建设在我国构建新发展格局和推进现代化国家建设中，发挥着强大的创新载体与动能支持作用，我们必须为其高质量发展、健康发展提供政策支持与机制保障。毋庸讳言，我国过去城镇化高速扩张，大城市发展的极化效应明显，也造成了城市群内部发展的不平衡与非协同。部分“搭车型”城市群的核心区域带动功能不强，“虚胖”问题严重，甚至出现内部“空心化”现象。特别是不同行政区域的发展协同性不够，相邻地带容易形成发展的洼地，生产、生活水平落差大，生态环境的保护得不到重视，区域整体发展质量受到明显影响。即使在东部发达地区的城市群，内部的等级落差依然很大，城市之间存在着骨干交通框架建立起来后跨界区域的微循环不畅问题。由此，必须在更高层次、更高水平上加快跨域城市群基础设施的互联互通。“十四五”及今后一个时期，我国要借助高铁城市群的高效通达性优势，以现代化交通体系建设全面提高城市群内部通达的经济性便利性通勤性，要重点推进“轨道上的城市群”建设，为推动形成组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构，提供高效的“硬核”支持，加快提升“同城化”水平，实现“一日工作圈”“半日生活圈”的广覆盖。同时，上下联动彻底破除跨行政区的资源流动障碍，在区域一体化进程中，真正拆掉心中的“墙”，畅通市场的“桥”，让“自己的事”“大家的事”变成“我们的事”，共同分享融合发展、一体化发展带来的巨大红利。
  城市群是我国破解区域发展不平衡不充分的重要载体，也是我国现代化建设新征程上高质量发展的动力源。我国已经形成的19个主要城市群，包括400多个大中小城市，占国内城市的六成以上。我国推进城市群协调发展的实践已经表明，区域一体化发展、城市群的生长离不开宏观和微观两个层面的努力。从宏观方面讲，城市群跨域发展，需要中央政府和地方政府、地方政府和地方政府之间横向和纵向的协调与合作，政府可以运用经济、法律、行政等手段，以制度创新来引导大区域与城市群的协调发展；从微观层面讲，区域一体化、城市群的协调发展，离不开强有力的“发展极”的带动，通过“发展极”的集聚、扩散以及创新作用的发挥，引导各种要素资源在城市群内部合理的流动，在各个城市之间形成发展梯度和分工协作，有助于推动城市群合理的产业布局与空间体系的重构，培育出新的增长极和动力源。因此，推进城市群在高质量发展的轨道上运行，一方面要增强城市群与区域发展的协同性、联动性、整体性，以高效的协作机制、互助机制和补偿机制汇聚各方发展力量，形成一体化建设、共享发展成果的务实行动；另一方面需充分发挥市场机制在区域资源配置中的重要作用，探索建立以中心城市为核心的功能经济区考核体制，着力解决同一发展空间内的资源错配和同质化竞争问题，让政府的导向与市场的方向一致，清除各种显性和隐性的市场壁垒，推进产业跨界融合,促进统一市场建设，真正实现生产要素的自由流动，推动发展的质量变革、效率变革和动力变革。
  我国地域辽阔，地区之间经济社会发展不平衡将长期存在，区域一体化也并非一样化、一面化。踏上现代化国家建设的新征程，必须因地制宜推进城市群空间布局形态的多元化，在高质量发展的进程中促进各板块的相对平衡、优势互补与动能再造。当前，我国已形成“两横三纵”为主体的城市化战略格局，高铁干线串起主要功能区的骨干城市网络，促进了城市群的都市圈联合体化，都市圈承载的发展极角色与功能越来越强。从目前国家层面的规划单元来看，都市圈是定位于城市群内部的以辐射带动功能强的大城市为中心，以一小时通勤圈为基本范围的城镇空间形态。因此，要在东部发达地区率先打造世界级的城市群，构建高效安全的现代化经济体系，必须把现代化都市圈内部的通勤体系建设作为重点任务。都市圈是城市群的基本支撑和主要带动力量，城市群的协同在很大程度上来自于都市圈内外的协同，我国的城市群规划编制尺度较大，省际协调不容易，从都市圈入手推动城市群规划实施，是最合理也是最可行的选择。我国规划建设的19个城市群及36个都市圈，已经逐渐形成空间上的互动与融合态势，必须以更加完善的成本分担和利益共享机制，让都市圈率先形成统一市场，成为城市群的高附加值产业集聚区、高品质生活区域，全方位发挥带动周边区域发展的作用。培育发展现代化都市圈，要以创新体制机制为突破，推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治等为重点，加快形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供多重支撑。
  城镇化是现代化的必由之路，城市群是城镇化高级阶段的主体形态。中国特色的城镇化道路创造了人类历史上从未有过的奇迹，区域协调发展、城乡一体发展的基本国策，为改革开放的伟大事业和实现全面建成小康社会的伟大目标作出了重大贡献。开启现代化国家建设新征程，应对百年未有之大变局，必须更加自觉地坚持新发展理念，高起点构建新发展格局，顺应城市与区域发展规律，深化推进以人为核心的新型城镇化战略，将城市群、都市圈作为主要载体来建设现代化经济体系，并以此促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，打造高质量发展的动力源，是破解发展不平衡不充分矛盾、走好中国特色新型城镇化道路的使命所在，是在在国际国内双循环中构建新发展格局的重要选择。我们坚信，以人民为中心、以人为核心的“中国情景”城市群、都市圈发展的新方略，将以培育出的磅礴创新动能和核心竞争优势为“中国式现代化新道路”贡献出新的巨大的力量，为如期实现我国第二个一百年奋斗目标提供重要保障。
  （作者单位：江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心）