发布时间：2013-10-19 | 信息来源：

    2013年10月17日，省社科联学会部与省金融学会联合召开了江苏省社科类学会经济协作组“江苏经济热点观察”学术沙龙，来自省发改委、中国人民银行南京分行、中国人民建设银行江苏省分行、南京市金融办和南京师范大学、南京财经大学、南京审计学院的专家学者，以及南京市安居集团公司等经营者，围绕“新型城镇化的市政债融资”这一主题进行了热烈研讨，形成了一些有价值的对策建议。省社科联党组副书记、副主席汪兴国出席会议并作了总结讲话。现将本次学术沙龙上发言专家的主要观点综述如下：

    一、新型城镇化背景下江苏省发行市政债的必要性与紧迫性

    1.可用财力增长相对偏低。江苏财税对中央贡献多留存少，地方可用财力增长相对偏低，经济建设筹资压力增加。

    2.城镇化融资渠道受限。除了税收收入，城镇化的主要融资渠道一是国有土地使用权出让金和国有土地收益金；二是通过平台公司融资，如发行企业债券。但是，一方面土地财政模式不具备可持续性，高地价成为高房价的推手，不利于国民经济健康发展；另一方面2010年以来对融资平台公司的清理规范工作不断推进，融资平台越来越难以从银行获得信贷资金。

    3.苏南现代化需要市政债支持。国家发改委2013年4月印发《苏南现代化建设示范区规划》，明确提出要提升基础设施保障能力，在完善综合交通运输体系方面的主要内容有三个方面：一是优化现代交通网络，包括轨道交通、航道、机场及完善公路网；二是提升综合交通枢纽功能；三是完善公共交通服务设施。上述提升基础设施保障能力的内容恰好是市政债要支持的重点。

    4.市政债在融资成本方面具有优势。从融资成本来看，主体级别较高、资质较优的城镇化项目债券融资成本一般在基准贷款利率左右，如果运作良好，市政债的融资成本也可能低于基准贷款利率。从2011年自行发债招标利率来看，两省两市地方债五年期招标利率分别为3.3%、3.29%、3.24%、3.25%，而同期金融机构五年期人民币贷款基准利率为6.90%。

    5.市政债可解决地方政府债务问题、化解银行信贷风险。根据审计署2013年第24号公告，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务为38475.81亿元，比2010年增长12.94%；36个地方政府中有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%，如果加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。市政债可以促使地方政府隐性负债显性化、显性负债合法化，同时市政债赋予了金融机构买或不买的权利，给地方政府以约束；投资者数量的增加也有助于分散风险，改变融资风险过度集中金融体系的现有格局。

    二、融资平台贷款与发行市政债的比较分析

    1.约束力不同

    地方政府的融资平台大都来自银行贷款，而地方政府为了获得更多债务融资，可能会动用自身的行政权力干预银行的正常借贷行为，这增加了银行经营风险；而银行迫于政府压力，很难对贷款主体进行监督，又可能由于抱有地方政府债务最终由中央兜底的态度，放弃审慎信贷的原则，盲目乱贷。与贷款相比，市政债券的资金来源更为多元化，除了银行，还有来自保险公司、企业年金、基金公司、个人投资者的资金，能够从多方面筹得资金，分散银行业的经营风险。

    2.融资成本不同

    银行借款作为间接融资，其利率一般比发行债券要高，因为银行需要在充当金融中介的同时从中获取自身的利润。纵观我国的贷款利率，虽然2012年以来，我国已经调低了基准利率，但目前3年期的贷款基准利率仍为6.15%，5年期的贷款基准利率为6.4%。而2009、2010年由中央代发的地方政府债券以及2011年四省市试点自行发行的3年期债券、5年期利率普遍很低，债券的融资成本优势一目了然。

    3.融资期限不同

    在我国商业银行负债构成中，储蓄、企事业和同业存款及拆借可能占总负债的80%以上，大量是活期存款。在利率市场化及通胀预期上升，大家不愿存长期存款的情况下，银行的贷款最长可能不会超过5年，而政府融资平台融资支持的项目大多是基建项目，5-10年才能产生现金流和收益，出现期限错配问题，不得不借新还旧，增大风险。

    但是地方政府债券则不然，作为政府债券期限可以长达10年以上。虽然近几年，中央代发以及地方政府试点自行发行的债券，期限只有3年到5年，但是随着政府发债的不断深入和机制的不断完善，债券的期限也应当更为多样化。美国、日本等发达国家的地方政府债券期限，有短至1年、3年，或长到10年、30年，期限设置丰富，能很好地匹配举债双方的资金偏好。

    4.筹资来源渠道不同

    市场经济社会中，居民是社会资金的主要供给者，且其资金的供给形式主要有：银行储蓄、股票、债券。居民大都是风险厌恶者且投资经验不足，加上中国资本市场的不完善，因而投资股票风险很大。银行储蓄是最常见的，但通胀的持续存在，让储户不再满足于低利率的储蓄，即使选择储蓄也是为了满足交易动机而非投资动机。当前中央银行对银行贷款实行规模限制，是收紧的，银监局有存贷比限制。

    而每次发行国债都会被市场关注并抢购，但由于规模有限，也不能满足投资者的投资需求。地方政府债券以市政基础设施建设的未来收益而发行债券和以政府的信用保证偿还，其还款付息还是有一定的保证的。会受到市场的欢迎，只要是规范和安全的。发债还有一个好处，即当经济周期下行，利率下降，投资者风险偏好下降，更倾向持有风险较低的固定收益产品。

    5.还款来源的保证不同

    考虑到地方政府借债的隐性担保和政府的行政要求，银行对地方政府借债的还款要求并不严格。一方面，由地方政府融资平台公司向商业银行协商举借贷款，随意性较大，财政部不可能完全了解其资金投向、担保物情况以及偿还机制安排等；另一方面，地方政府的相当一部分贷款是隐形的，不通过财政预算进行还款，从而逃离了监管。这些都不利于深入监管地方政府举债用途和规模，更不利于控制地方政府性债务风险。

    若通过法律形式允许地方政府发债，且规定发债纳入预算，则上级主管部门能够通过地方政府债务预算来了解并控制发行债券的规模，另外还可以借助债务预警机制，从而对地方政府举债行为进行指导和监管。此外，允许第三方评级机构根据地方政府的发债规模和用途等进行定量及定性分析，来定期发布地方债券的评级报告。综合这些严格的债券融资监管办法，可以有效地规范政府融资。

    综上，发行市政债与向银行借款相比，有其优势。两者可以并行不悖，相互补充。

    三、发行市政债的对策建议

    1.市政债可以发但不能完全由地方自主

    通过市政债进行融资，具有十分典型的杠杆放大功能，有利于地方政府解决目前的资金紧缺。所以，目前地方政府对于发行市政债的态度非常积极，并且已经将其作为促进经济增长，保障城市化和新型城镇化道路建设的主要资金来源渠道。特别是在中西部一些由于人为造城而形成“鬼城”的城市，由于其资金链近乎断裂，城市化建设进程中出现了相当多的“半拉子工程”、“胡子工程”，更是寄希望于通过市政债进行融资，确保其城市化建设的顺利进行。另一方面，通过市政债融资推动城市化和新型城镇化建设的顺利进行，其投入资金大，但所投入的交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的项目建设周期长，很难在短期内收到直接的效果，尤其是与地方政府官员的任期相比，可能会出现本届政府发行的市政债，可能要到下届，甚至再下一届政府才会偿还。这就有可能导致地方政府过度发行市政债，不利于其区域经济的可持续发展。

    所以，在目前的宏观经济环境下，市政债可以发，但绝不能完全任由地方自主发行，需要对发行市政债的主体进行适当的约束。

    2.市政债融资必须以严格的地方政府信用评级为保障

    为了防范地方政府出于资金和利益需要，以及市政债还本付息期限跨越发债政府任期，而很有有可能导致地方政府发行市政债“管借不管还”的情况，市政债融资必须以严格的地方政府信用评级为保障。

    在经济信用社会，政府是承担着信用与社会管理的国家机器的组成部分，同时也可以作为债务人必须严格遵循信用经济规律的制约。特别是地方政府，既要通过不断扩大公共消费能力引导经济和社会发展，又不能仅仅依靠当期财政收入则有效履行政府职能，必须以债务人身份进入市场获得债务收入才能持续进行经济与社会的管理，并形成相应的债务偿还能力。因此，这就必须要对地方政府进行严格的信用评级，才能使发行市政债进行融资的风险处于可控范围之内，或者说，市政债融资必须以严格的地方政府信用评级为保障。

    根据我国目前地方政府信用的实际状况，发行市政债融资进行地方政府信用评级必须着重抓好三个方面的问题：一是地方政府对其存量债务能否按期偿还，从而明确其是否具备发行市政债融资的能力；二是地方政府债务上限的数量边界在哪里，进而解决其市政债的发行规模；三是地方政府的财政收入中有没有新增债务偿还能力的空间，也就是发行市政债融资的地方政府怎样偿还债务。真正解决我国目前地方政府只知花钱、不想还钱的问题，形成发行市政债融资所必需的社会经济环境。

    3.以项目为纽带合理配置市政债融资的资金

    发行市政债融资，能够迅速有效地筹集大量资金。但是，能否避免截留，按照专款专用的原则，将所筹集到的资金全部有效地投入到市政债融资所明确规定的交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施项目建设中去，则是充分发挥发行市政债融资这一政策最大效用的关键。尤其是在我国目前融资的混战模式中，全年社会融资量总额已经达到20万亿元，但有多少能够投放到城镇化建设却无法决定，再加上地方政府作为市政债的发行主体，对其筹集到的资金具有绝对的控制权，完全有可能腾挪其中一部分作为应急支出，也可能会截留其中一部分改为他用。这就会在一定程度上削弱市政债融资资金对城市化和新型城镇化建设的促进作用。

    所以，在地方政府获准发行市政债进行融资，并确实筹集到大量资金后，必须加强对发行市政债融资所筹集的资金使用监管工作，坚持以项目为纽带合理配置市政债融资的资金，坚决杜绝对发行市政债融资所筹集资金的腾挪和截留现象，确保市政债融资所筹集的资金能够在城市化和新型城镇化建设过程中发挥最大和最有效的促进作用。

    4.构建公平、规范的债券融资市场秩序

    构建公平、充分和有序的竞争市场有利于推动和促进债券业务的持续稳定发展，有利于引导更多的金融企业参与到提供直接债务融资的市场中来，要注重通过加强监督管理等多种手段防范和打击扰乱市场秩序的行为，使得这一市场的每个参与主体公平、规范的开展市场竞争，保护促进市场发展的积极力量，使得政府、企业和金融机构能够在保持高度自律的市场环境下有序开展市场竞争，实现政府、企业和金融机构的多赢和繁荣，进而互相促进，保持这一市场持续稳健发展。

    5.鼓励每一个市场参与主体积极尝试债券产品创新

    江苏省经济总量大，包括政府、企业、金融机构在内的参与经济活动的主体种类繁多，各级政府发展条件、发展方向、建设任务和发展的阶段不尽相同，各个企业之间由于产权属性、所处行业、成长阶段也不尽相同，由此带来的地方政府、企业的融资需求、融资条件也不尽相同，加之每一家金融机构都有其自身的发展条件和管理要求，长短处也不尽相同，鼓励每一个市场参与主体积极尝试债券产品有利于根据各自不同的发展特点和差异化的融资需求找到切入点，实现突破的同时还能为后来者提供借鉴经验，更好的促进融资和需求的多元化发展。